Offentlige innkjøp hindrer lokal bærekraft

Denne kronikken bygger på en vitenskapelig artikkel som kommer ut i tidsskriftet Samfunn og økonomi i desember 2024.

I en artikkel i Økologisk24, publisert 1. oktober i år, kommer det fram at et konsulentselskap håper at offentlige organisasjoner kan kjøpe av lokalmatprodusentene[1]. Som stadfestet i en annen artikkel i Økologisk24, offentliggjort 21. mai i år, så er dette lov.[2] 

Men artikkelen fra 1. oktober opplyser at det ikke skjer i dag. 

Dermed ser vi at skolene i en av Norges største fruktbygder serverer utenlandsk skolefrukt til barna, i stedet for norsk frukt i sesong, mens norske plommer kastes.[3] 

Det skyldes ikke anskaffelsesloven og -regelverket, ifølge innkjøpsekspert Finn Arnesen, professor ved Universitetet i Oslo (UiO).

Årsaken til at slikt skjer, er at loven hindrer oss, hevder mange offentlige organisasjoner. Dette er feil. Det har forsknings- og innovasjonsprosjektet «Kjøp bærekraftig» avdekket. 

Innkjøpsmiljøene skaper selv problemet. Organisering i store innkjøpsenheter og inngåelse av eksklusive kontrakter hindrer dem veldig effektivt i å kjøpe fra mindre leverandører og matprodusenter.

Vi kjøper for så store summer at vi ikke kan kjøpe fra de små, er et annet argument.

Men summene blir store fordi de offentlige organisasjonene samler alt de kjøper i store innkjøpsenheter og sentrale eksklusive rammeavtaler. Det er deres eget valg og deres egen feil. Hvis beløpene er små og innkjøpsenhetene også, så går det fint an å kjøpe lokalt.

Når en utdanningsinstitusjon i Oslo slår seg sammen med en utdanningsinstitusjon i Tromsø om en brødavtale, da er det ikke lov for de ansatte begge steder å kjøpe brød av den lokale bakeren. De eksklusive kontraktene stenger muligheten for mindre, lokale leverandører, begrenser konkurransen og monopoliserer markedet. 

Alt annet oppfattes som ulovlig. 

Med disse rådende holdningene er det dessverre ingen tegn til at offentlige organisasjoner kommer til å kjøpe lokalt fremover heller.

Ekspertene på innkjøpsregelverket innrømmer at det er lov å kjøpe fra lokale og gir motvillig noen råd til hvordan man kan få det til, men følger ikke rådene de selv gir. 

Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) har ingen egen anskaffelsesstrategi det må forholde seg til ved innkjøp  – noe de mener andre må ha for å kunne kjøpe fersk mat og catering lokalt. Og Kommunesektorens interesseorganisasjon (KS) kjøper ikke fra sosiale entreprenører selv om de bruker mye energi på å råde andre til å gjøre det.

Å desentralisere innkjøp, slik at det blir mulig å kjøpe fra lokale, anbefales uansett ikke av ekspertene. Desentralisering av innkjøpsbeslutninger ville innebåret en systemendring som ikke er i tråd med rådende politikk. 

Det ville krevd arbeid med kulturen i organisasjonene som ville virket i samspill med innkjøpsbeslutningene. Når det gjelder mat, måtte man for eksempel ha trukket kokke-, ernærings- og matfaglig kompetanse mer tilbake i institusjonene og i innkjøpsbeslutningene. 

Det er tvilsomt om det finnes grunnlag for bevegelse i en slik retning i Norge i dag.

Ekspertene snakker mot en systeminnovasjon, til tross for at de har store avdelinger for innovasjon og bærekraft internt. Alle ekspertene i de ulike institusjonene tenker likt. 

De viser dermed trekk av et epistemisk samfunn, med delte overbevisninger om hva som er gjennomførbart i form av endring og hva som ikke er det – om hvilke normer og regler som bør følges hvordan og av hvem, om hvilke virkemidler som skal brukes i grønne innkjøp, og så videre. 

Spesialister på offentlige anskaffelser – innkjøpere, eksperter fra DFØ og KS, men også private konsulenter som PwC, OsloEconomics, Menon Economics og Inventura  –danner et tett samfunn, med jevnlig utveksling av informasjon, prosjektsamarbeid og betydelig ansattmobilitet. Miljøet har til og med sin egen digitale (daglige) avis i anbud365.no. 

• LES OGSÅ:  – Mat bringer fram absurditeten i det offentlige innkjøpssystemet

Hvert år organiseres det fire store konferanser. Én er organisert av DFØ (som hovedeksperter). En annen er organisert av Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) som representerer flertallet av leverandørene. De andre konferansene er organisert av anbud365.no og av Klagenemnda for offentlige anskaffelser (Kofa) som behandler brudd på offentlige anskaffelsesreguleringer). 

Sertifisering av innkjøpere skjer basert på læreplaner som er utviklet av DFØ, som mange organisasjoner (inkludert KS) har forpliktet seg til. Alle disse ekspertene gir samme råd, og de rådene fører ikke til innkjøp av lokal mat. Tvert imot.

Forsknings- og innovasjonsprosjektet «Kjøp bærekraftig» avdekket syv systemutfordringer som effektivt hindrer offentlige organisasjoner fra å kjøpe fra lokale bærekraftige leverandører[4]:

1. De små leverandørene blir stengt ute i et monopolistisk matmarked.

2. Innkjøpsmiljøene bruker en snever anvendelse av miljøkriterier framfor å bruke en mer helhetlig forståelse av bærekraft når de kjøper inn varer og tjenester.

3. Det ligger en ideologi i bunnen av innkjøpspolitikken om at oppskalering og sentralisering alltid er bra og at fleksibiliteten til å kjøpe lokalt og bærekraftig i mer desentraliserte innkjøp er dyrt og risikabelt.

4. Politikken som føres, er orientert mot å kjøpe billigst mulig  – istedenfor å ta rollen som samfunnsaktør som tar hensyn til kvalitet og bærekraft for seg selv og (lokal) samfunnet.

5. Logikken i kontrakter er transaksjonsbasert og strider med logikken om samarbeid der flere avdelinger og sektorer kunne gått sammen om å skape bærekrafteffekter.

6. Anskaffelsesreguleringen tillater ikke geografibasert diskriminering mellom leverandører.

7. Små innkjøpsmiljøer må håndtere et komplisert regelverk på EU-nivå, og det er vanskelig og risikabelt å stille krav om bærekraft i store kontrakter.

Et mer overordnet problem, som også stikker kjepper i hjulene for lokale innkjøp, er at både i Norge og i andre land oppfattes bærekraft hovedsakelig som miljømessig bærekraft  – særlig klimapolitikk og reduksjon av klimagasser. 

EU prioriterer grønne innkjøp og kriterier for grønne innkjøp. Slik forenkler vi bærekraftige innkjøp til å bety grønne innkjøp, og grønne innkjøp reduseres til tiltak for å motvirke klimaendringer. 

Det skaper dilemmaer. Innkjøpere kan føle at de ivaretar kun ett eller to elementer av bærekraft, og gjør det på en ganske vilkårlig måte, for eksempel basert på hva som er tilgjengelig i form av klima-kriterier, gitt av eksperter. 

De kan føle at de 

(a) ikke klarer å inkludere andre relevante aspekter, som å kjøpe bærekraftig mat lokalt.

(b) ikke klarer å håndtere avveininger mellom bærekraftaspekter. 

Slike avveininger eksisterer innenfor alle dimensjonene av bærekraft. Leverandøren av økologisk dyrkede grønnsaker kan for eksempel levere med en 25 år gammel dieselvarebil og/eller kommunen kjøper elektriske biler produsert i et land som har lave lønninger og dårlige arbeidstakerrettigheter.

Bærekraft skal innebære helhetlig politikk. Ideelt sett skaper bærekraftige offentlige anskaffelser synergier og treffer blink mellom bærekraftdimensjonene. Det vil si, blinken der de tre dimensjonene overlapper og forsterker hverandre. 

Prioritering av kun klimahensyn i offentlige anskaffelser samsvarer ikke med et slikt helhetlig perspektiv og hindrer effektivt innkjøp av lokal og fersk mat i sesong.

• LES OGSÅ:  Hvordan kan vi sikre bedre tilgang til norske økologiske produkter?

[1] Samfunn og økonomi 2-2024  

[2] https://www.okologisk24.no/nyheter/interessante-funn-om-lokalmatprodusenters-behov-innen-salg-og-markedsforing/1257160

[3] https://www.okologisk24.no/politikk/ny-anskaffelseslov-apner-for-at-lokale-produsenter-kan-levere-mat-til-det-offentlige/1191866

[4] https://www.nrk.no/vestland/skulebarna-i-fruktbygda-leikanger-i-sogn-far-importfrukt-fra-utlandet-1.17034821

[5] En forskningsartikkel om dette publiseres i Fagbladet Samfunn og Økonomi i løpet av senhøsten 2024.