– Mat bringer fram absurditeten i det offentlige innkjøpssystemet

Reichborn-Kjennerud er research professor ved Arbeidsforskningsinstituttet (AFI) ved OsloMet og har ledet forsknings- og innovasjonsprosjektet «Kjøp bærekraftig», som ble finansiert av Forskningsrådet.

Utgangspunktet for det fireårige prosjektet, som startet midt under koronapandemien, var at små bærekraftige bedrifter og sosiale entreprenører i dag i liten grad får sjansen til å konkurrere om offentlige kontrakter. Offentlige organisasjoner bruker nemlig sjelden anskaffelsesregelverket til å stimulere til bærekraft og innovasjon, understreker forskeren.

I Kjøp-bærekraftig-prosjektet har AFI-forskere sett nærmere på offentlige organisasjoners innkjøp av bærekraftig og lokal mat (se faktaboks). 

Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) var med som deltaker i prosjektet med sin ekspertkunnskap. KS var en viktig bidragsyter i de fleste av prosjektets konferanser og workshops. Prosjektet hadde også med juridisk ekspertise fra Universitetet i Oslo.

Konkret analyserte de hvordan innkjøpsavdelinger i noen utvalgte kommuner og universitetet OsloMet bruker regelverket for offentlige anskaffelser for å kjøpe inn mat – til kantiner og møter, for eksempel. 

Ett av målene var å hjelpe kommuner og andre offentlige organisasjoner til å kjøpe mat og cateringstjenester på en mer bærekraftig måte. Og da gjerne lokalt og økologisk produsert. 

– Så hva er det som hindrer kommuner og andre offentlige aktører i å gjøre bærekraftige innkjøp av mat og catering? 

– Det er ikke dagens lov og regelverk for offentlige anskaffelser, mener Kristin Reichborn-Kjennerud.

Så lenge innkjøpsenhetene er små, innkjøpsmengden og beløpene ikke er for store, er det bare å sette i gang med bærekraftige matinnkjøp lokalt, til for eksempel barnehager, skoler og alders- og sykehjem, sier hun til Økologisk24.

– Teknisk er det mulig å kjøpe fra små, bærekraftige leverandører, men i praksis, så er det imidlertid arbeidskrevende og utfordrende for sentrale innkjøpsavdelinger å gjøre det i dag, mener hun.

Litt av utfordringen er at konkurransene utlyses med krav som små tilbydere ikke kan levere på og at offentlige organisasjoner inngår eksklusive kontrakter. Hvis et universitet på Sørlandet går sammen med universitetet i Tromsø om en eksklusiv brødavtale, blir det ulovlig for ansatte å kjøpe brød av den lokale bakeren.

Under prosjektarbeidet kom det fram at det først og fremst er organiseringen av innkjøp, kontraktene som kommuner og offentlige organisasjoner selv inngår, og politikken kommunen selv fører, som hindrer dem i å kjøpe mat og cateringtjenester lokalt og bærekraftig.

Innkjøpsmiljøene selv mener at det ikke er lov og regelverket som hindrer dem i å kjøpe bærekraftig og lokalt, sier prosjektlederen.

Det er mulig å kjøpe lokalt ved å orientere seg om hva som produseres lokalt og etterspørre det. I tillegg må innkjøperne inngå flere mindre kontrakter i stedet for en stor eksklusiv kontrakt med en leverandør. Men dette er ressurskrevende for innkjøpsavdelingene og kanskje noe de ikke har kompetanse på.

Andre utfordringer ved å kjøpe fra de små var følgende:

• Krav i kunngjøringene som bare store leverandører har kapasitet til å innfri, for eksempel fordi det kreves mange ulike varer på samme kontrakt som skal leveres på mange ulike geografiske steder, fører til at mindre leverandører i praksis ikke kan gi tilbud, selv om alle blir presentert med de samme kravene i konkurransen.
• Mange leverandører skaper distribusjonsproblemer.
• Det er vanskelig å stille kvalitetskrav og krav om bærekraft i kontrakter.
• Produksjons- og leveringssikkerhet er vanskeligere å garantere for små leverandører.
• Lokale leverandører oppfattes som dyrere. Grunnen til at offentlige organisasjoner har innkjøpssamarbeid er gjerne for å presse prisene.

For å kunne komme bort fra dagens praksis med store, eksklusive kontrakter, så trengs det høy innkjøpskompetanse hos den lokale, offentlige innkjøperen, understreker AFI-forskeren. 

Og innkjøperne må også ha inngående kunnskap om lokale leverandører. Slikt tar tid å tilegne seg. De som håndterer disse kontraktene er jo gjerne økonomer og jurister og har ikke nødvendigvis ekspertkompetanse på for eksempel mat og bærekraft, minner Kristin Reichborn-Kjennerud om. 

Det er lettere å bestille frukt og grønnsaker fra den digitale katalogen enn å måtte forholde seg til lokale matleverandører, sier hun. 

Slik praksis fører fort til det hun kaller fabrikkløsninger med langreist mat som har lang holdbarhet, fordi vi velger det som er lettvint i stedet for det som er bra for folk.

– Forresten, hvorfor valgte dere mat da dere skulle forske på offentlig innkjøp?

– Det fordi mat bringer fram absurditeten i dagens innkjøpssystem, med sin sentralisering og standardisering, svarer Kristin Reichborn-Kjennerud litt oppgitt. 

Det er forståelig at folk gjerne vil ha mulighet til å kjøpe lokalt og økologisk, legger hun til.

– Standardisering av matinnkjøp funker ikke like bra som innkjøp av kulepenner, el-biler eller alarmsystemer, sier med et skjevt smil.

Retorikken for innkjøpsprosessen er at lederne «eier» innkjøpene. Samtidig inngår statens innkjøpssentral forpliktende eksklusive avtaler på vegne av 190 statlige organisasjoner – nå også for kommuner og fylkeskommuner. 

– Da er det vanskelig for en lokal leder å velge å kjøpe lokalt og ferskt i sesong, eller å kjøpe av lokale håndverkere. Ledere vet ofte ikke en gang at de har dette ansvaret og denne muligheten til å bestemme hva som skal kjøpes inn, men retorikken er at de har full rett til å bestemme det, understreker Reichborn-Kjennerud.

Når en kommune kjøper på vegne av alle sine skoler, sykehjem, kommer den opp i så store summer at den er tvunget til å inngå store kontrakter. Det gjør frihet til å kjøpe inn mat lokalt og bærekraftig komplisert. Det oppfattes også som billigere å kjøpe fra store leverandører og det er mer lettvint for administrasjonen å inngå store, eksklusive kontrakter, er noen av hennes teorier.

Og det hersker en god del usikkerhet hos innkjøperne ute i kommunene, om hvordan de kan kjøpe lokalt og ferskt på en riktig måte.

– Innkjøperne føler nok at det er mindre risiko med store kontrakter. De risikerer i mindre grad å bli beskyldt for forfordeling, for eksempel. Og det er heller ikke særlig gøy å få bøter fra Klagenemnda for offentlige anskaffelser fordi man ikke har fulgt regelverket, sier hun.

Men når det er sagt: det viste seg også at det finnes en rekke lovende og gode eksempler på hvordan innkjøp av for eksempel lokal, bærekraftig mat kan praktiseres i offentlig-Norge. For det finnes handlingsrom til slikt.

Kristin Reichborn-Kjennerud trekker fram Tysvær kommune «som har fått det til» med lokale matinnkjøp til både barnehager og sykehjem. De har fristilt barnehagene som selvstendige enheter som selv tar seg av alt innkjøp av mat.

Rogalendingene har ikke bare lykkes på matveien, men også med arbeidet til et nytt, grønt helsekvartal hvor kommunen har greid å tenke bærekraftig og helhetlig, roser research-professoren.

Det er altså fullt mulig å utgjøre en forskjell, forklarer AFI-forskeren. Ved å bruke innkjøp strategisk, og velge produkter som har effekt på samfunnets bærekraft, også lokalt. Dele opp kjøpskontraktene, sørge for mindre innkjøpsenheter og be om varer som finnes lokalt, er hennes tre råd som kan gi mer bærekraftige innkjøp. Og unngå eksklusive kontrakter som gjør det ulovlig å kjøpe lokalt, legger hun til.

– Én mulighet er å gjøre for eksempel mindre enheter i kommunen, som sykehjem, skoler og barnehager til egne innkjøpsenheter. Da er det enklere å kjøpe økologisk og lokalt fordi det er mindre kvanta som må kjøpes, og det er mindre omfattende kontrakter som må inngås, forklarer Kristin Reichborn-Kjennerud.

– Men da må de ha kokke- og matfaglig kompetanse på plass, skyter hun inn, slik at de kjøper inn sunt, bærekraftig og økologisk, og ikke plastikk-innpakkede muffins fra Rema 1000.

– Hva med interkommunale samarbeid som finnes i mange kommuner som inngås av ulike årsaker, blant annet forventninger om økt kompetanse og stordriftsfordeler? Vil ikke det kunne vanskeliggjøre lokale innkjøp?

– Hvis du skal ha et regionalt innkjøpssamarbeid, så kan du dele opp kontrakter. Du kan ha dialog med leverandører og kartlegge hva som tilbys lokalt eller regionalt av for eksempel kjøtt og grønt, forklarer hun. Alt av innkjøp trenger heller ikke å legges inn i det regionale samarbeidet, legger hun til. Du trenger ikke avtaler på alt.

– Og så må du eventuelt be om varer og tjenester som du vet finnes lokalt. Da kan du ikke be om spesielle merker eller spesielle leverandører i anbudene, for det er ikke lov. Det må være egenskaper ved de produktene du kjøper inn som beskrives, understreker OsloMet-forskeren.

I denne sammenheng minner hun om det overordnede formålet med Lov om offentlige anskaffelser, nemlig effektiv ressursbruk. Men statlige, fylkeskommunale og kommunale myndigheter og offentlige organer skal også kjøpe inn på en måte som bidrar til å redusere skadelig miljøpåvirkning og fremme klimavennlige løsninger.

– Ved anskaffelse av mat og cateringtjenester kan dette for eksempel bety å stimulere til mer plantebasert mat, dyrking etter økologiske prinsipper og bedre muligheter for små, lokale og bærekraftige produsenter til å delta i konkurransen, fremhever Kristin Reichborn-Kjennerud.

Og peker på hvem som sitter med hovedansvaret for et mer bærekraftig samfunn.

– Det er ikke Hans Olsen i gata, men det offentlige. Og da bør det gå foran med gode eksempler, på veien til et mer bærekraftig samfunn, sier hun.